Обзор основных нарушений, допускаемых органами местного самоуправления, при принятии нормативных правовых актов по вопросам участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального образования, организации и осуществления мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защиты населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Одним из вопросов местного значения муниципальных образований является участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципальных образований, организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципальных образований от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В обзоре рассматриваются наиболее распространенные нарушения действующего законодательства, допускаемые органами местного самоуправления, при принятии нормативных правовых актов в указанной сфере деятельности.

Регулирование правоотношений в сфере оповещения и информирования граждан об угрозе возникновения и возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Часть 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") предусматривает, что к вопросам местного значения поселения относится, в том числе, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения.

Статья 2 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее — Федеральный закон № 68-ФЗ) предусматривает, что органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Статья 2 Федерального закона №68-ФЗ предусматривает, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и администрация организаций обязаны оперативно и достоверно информировать население через средства массовой информации, в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, и по иным каналам о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них.

Статья 11 Федерального закона № 68-ФЗ предусматривает, что органы местного самоуправления, в том числе, осуществляют в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения, в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, содействуют федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в предоставлении участков для установки и (или) в установке специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, а также в предоставлении имеющихся технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, выделении эфирного времени в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях и подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, органы местного самоуправления  наделены полномочиями по принятию муниципальных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

По итогам рассмотрения нормативных правовых актов, устанавливающих порядки оповещения и информирования граждан об угрозе возникновения и (или) возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, выявляются следующие нарушения:

- обязанность оперативно и достоверно информировать население об угрозе возникновения и возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера возлагается органами местного самоуправления на руководителей организаций и учреждений (в соответствии со статьей 2 Федерального закона №68-ФЗ органы местного самоуправления обязаны оперативно и достоверно информировать население через средства массовой информации, в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, и по иным каналам о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них);

- органами местного самоуправления для оповещения и информирования населения об угрозе возникновения и возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера привлекаются транспортные средства полиции, нарочные, курьеры (в соответствии со статьей 11 Федерального закона №68-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно создают и поддерживают в постоянной готовности муниципальные системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях);

- органами местного самоуправления регулируются вопросы финансирования мероприятий, проводимых организациями и учреждениями,  по поддержанию в готовности и совершенствованию систем оповещения и информирования населения (в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" регулирование органами местного самоуправления вопросов финансирования мероприятий, проводимых организациями и учреждениями, по поддержанию в готовности и совершенствованию систем оповещения и информирования населения, является коррупциогенным фактором (превышением компетенции)).

Регулирование правоотношений в сфере обеспечения пожарной безопасности населения

В соответствии со статьей 14 Федерального закона  "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относится, в том числе, обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения.

На федеральном уровне вопросы пожарной безопасности регулируются  Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ "О пожарной безопасности".

В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ "О пожарной безопасности" к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов относятся:

- создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;

- создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях;

- оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем;

- организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре;

- принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы;

- включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;

- оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством

- организации и проведения собраний населения;

- установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

Вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.

Таким образом, регулирование правоотношений в сфере обеспечения первичных мер пожарной безопасности  отнесено к компетенции органов местного самоуправления.

По итогам проведения правовой экспертизы в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы обеспечения первичных мер пожарной безопасности на территории муниципального образования,  выявляются следующие нарушения:

- органами местного самоуправления  регулируются вопросы обеспечения первичных мер пожарной безопасности муниципальными учреждениями и организациями (в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ "О пожарной безопасности" к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности вышеуказанное полномочие не отнесено. Общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения установлены Федеральным законом от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности");

- должностные лица органов местного самоуправления наделяются полномочиями по установлению перечней первичных мер пожарной безопасности (в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ "О пожарной безопасности" первичные меры пожарной безопасности - реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров, статья 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ "О пожарной безопасности" устанавливает полномочиям органов местного самоуправления по обеспечению первичных мер пожарной безопасности).

- в постановлениях местной администрации  определяются полномочия иных органов местного самоуправления (главы муниципального образования, представительного органа муниципального образования) (статья 44 Федерального закона №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что уставом муниципального образования должны определяться, в том числе,  полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления).

- органы местного самоуправления определяют формы участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности, в виде обязанностей граждан в сфере обеспечения первичных мер пожарной безопасности  (права и обязанности граждан в сфере обеспечения первичных мер пожарной безопасности предусмотрены статьей 34 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ "О пожарной безопасности").

Регулирование правоотношений в сфере организации и порядка деятельности муниципального звена территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории поселения

Часть 1 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что к вопросам местного значения поселения относится, в том числе участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Статья 2 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее — Федеральный закон № 68-ФЗ) предусматривает, что органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Согласно статье 4 Федерального закона № 68-ФЗ единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - единая система) объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах. Принципы построения, состав сил и средств, порядок выполнения задач и взаимодействия основных элементов, а также иные вопросы функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций определяются законодательством Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации.

В соответствии с  Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (далее - Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций) единая система, состоит из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях.

Территориальные подсистемы единой системы создаются в субъектах Российской Федерации для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах их территорий и состоят из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению этих территорий.

Организация, состав сил и средств территориальных подсистем, а также порядок их деятельности определяются положениями о них, утверждаемыми в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Положением о Курганской областной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденным постановлением Правительства Курганской области от 15 ноября 2011 года № 540 «Об утверждении Положения о Курганской областной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (далее - Положение о Курганской областной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций) определены организация и порядок деятельности Курганской областной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - территориальная подсистема РСЧС Курганской области).

Территориальная подсистема РСЧС Курганской области объединяет органы управления, силы и средства территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (по согласованию), органов исполнительной власти Курганской области, осуществляющих отраслевое либо межотраслевое управление, органов местного самоуправления муниципальных образований Курганской области (по согласованию) и организаций (по согласованию), в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных действующим законодательством.

Территориальная подсистема РСЧС Курганской области создана для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах Курганской области и состоит из 3 уровней (регионального, муниципального (далее - муниципальное звено территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций), объектового), соответствующих административно-территориальному делению Курганской области.

Таким образом, органы местного самоуправления  поселения в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

По итогам рассмотрения муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих организацию и порядок деятельности муниципального звена территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории поселения, выявляются следующие нарушения:

- включение в структуру муниципального звена территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций органов управления, сил и средств организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и которые образуют самостоятельный объектовый уровень территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункты 3,4 Положения о Курганской областной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций предусматривают, что территориальная подсистема РСЧС Курганской области объединяет органы управления, силы и средства, в том числе   организаций (по согласованию), в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных действующим законодательством. Территориальная подсистема РСЧС Курганской области состоит из 3 уровней (регионального, муниципального, объектового), соответствующих административно-территориальному делению Курганской области);

– установление для руководителей организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обязательных требований по утверждению состава сил и средств объектовых звеньев, а также порядка их деятельности (обязанность организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, по утверждению состава сил и средств объектовых звеньев, а также порядка их деятельности, установлена пунктом 5 Положения о Курганской областной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций);

– при утверждении нормативного правового акта о муниципальном звене территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории поселения признается утратившим силу нормативный правовой акт о комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (согласно пункту 7 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций координационным органом единой системы на муниципальном уровне (в пределах территории муниципального образования) является  комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа местного самоуправления. Образование, реорганизация и упразднение комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, определение их компетенции, утверждение руководителей и персонального состава осуществляется органами местного самоуправления).

Регулирование правоотношений в сфере организации и порядка подготовки к ведению и ведения гражданской обороны на территории поселения

Часть 1 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что к вопросам местного значения поселения относится, в том числе участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения, организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В соответствии с абзацем третьим пункта 2 Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2007 года № 804 (далее — Положение), мероприятия по гражданской обороне в Российской Федерации организуются и проводятся на всей территории страны на федеральном, региональном, муниципальном уровнях и в организациях, в соответствии с действующим законодательством.

На основании пункта 4 Положения порядок подготовки к ведению и ведения гражданской обороны в муниципальном образовании утверждается руководителем органа местного самоуправления в соответствии с положением об организации и ведении гражданской обороны в муниципальном образовании, разрабатываемым и утверждаемым Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Согласно Положению органы местного самоуправления выполняют следующие мероприятия:

1) принимают Планы гражданской обороны и защиты населения (планы гражданской обороны), определяют объем, организацию, порядок, способы и сроки выполнения мероприятий по приведению гражданской обороны в установленные степени готовности при переводе ее с мирного на военное время и в ходе ее ведения, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

2) создают и содержат силы, средства, объекты гражданской обороны, запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, планируют и осуществляют мероприятия по гражданской обороне;

3) могут создавать спасательные службы;

4) для планирования, подготовки и проведения эвакуационных мероприятий органами местного самоуправления заблаговременно в мирное время создаются эвакуационные комиссии.

Органы местного самоуправления в целях решения задач в области гражданской обороны планируют и осуществляют основные мероприятия, установленные приказом Министерства чрезвычайных ситуаций России от 14  ноября 2008 года № 687 «Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях».

Таким образом, органы местного самоуправления поселения в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с организацией и порядком подготовки к ведению и ведения гражданской обороны на территории поселения.

По итогам проведения рассмотрения муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих организацию и порядок подготовки к ведению и ведения гражданской обороны на территории поселения, выявлены следующие нарушения:

- определение муниципальным нормативным правовым актом Администрации поселения полномочий Главы поселения, представительного органа поселения, а также территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (муниципальный нормативный правовой акт должен содержать положения, устанавливающие в структуре Администрации поселения уполномоченный орган (должностное лицо) по осуществлению мероприятий в сфере гражданской обороны. Регулирование полномочий иных органов государственной власти и местного самоуправления в сфере гражданской обороны находится вне компетенции Администрации поселения).

- установление мероприятий по гражданской обороне с нарушением установленной компетенции органа местного самоуправления (в пункте 2 приказа Министерства чрезвычайных ситуаций России  от  14  ноября 2008 года № 687 «Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях» закрепляется положение в соответствии с которым, мероприятия по гражданской обороне организуются в муниципальных образованиях (организациях) в рамках подготовки к ведению и ведения гражданской обороны в муниципальных образованиях (организациях). В пункте 15 данного приказа закрепляется исчерпывающий перечень мероприятий по гражданской обороне, осуществляемый органами местного самоуправления).